近年来，我国牧区产业结构调整步履艰难，牧业增产不增收、牧区经济发展落后、牧民收入增长缓慢的“三牧”问题逐渐显露，经济发展与生态保护的矛盾日益突出。

　　“三牧”问题作为我国经济社会发展和“三农”问题的重要组成部分，不仅关系到牧区经济社会与生态协调发展，关系到广大牧民增收的问题，也关系到国家生态安全、民族团结、边疆稳定和实施西部大开发战略的大局。制定和调整解决西部民族地区“三牧”问题的政策措施,寻求西部民族地区经济增长与草原生态保护之间协调发展的政策支持已是当务之急。

　　“‘三牧’问题大家谈”专栏将邀请有关专家学者围绕“三牧”问题提出建设性的意见和建议，以促进牧区实现又好又快地发展。

　　——编者

　　近年来，由于自然、社会、历史等多方面的原因，我国草原严重退化，牧民收入增长缓慢，牧区经济发展落后等问题日益显露，逐渐引起各方的重视。学界对牧民、牧区和牧业这“三牧”问题的讨论颇多，出现了不少真知灼见，但关于“三牧”问题的几个最根本的认识尚不清楚，需要重新思考和理解。

　　误区之一：“三牧”问题的关键是草原生态恶化

　　有学者认为，“三牧”问题的症结在于草原生态的恶化，似乎不解决好草原生态问题就一定不能摆脱“三牧”困境。这个说法是不恰当的。诚然，草原生态的恶化是引发“三牧”问题的直接原因，但却不是问题的关键。举个例子，辽宁省康平县地处科尔沁沙地南部，历史上是一个水草丰美的地方。但在传统畜牧业的生产形式中，植被被牛、羊、猪立体蚕食，严重制约了畜牧业的发展。2002年，康平县开始推广牛群的改良，引进优良品种，推行舍室饲养，科学育肥。时下，康平与内蒙古交界的4个乡镇已成了存栏万头牛的乡镇，养殖业成为农民的主要收入来源。优质牛肉打入香港市场，平均每头牛比在本地销售多收入近300元。可见，草原生态恶化不是制约“三牧”问题的瓶颈，依靠制度转变和科技进步，也可以解决“三牧”问题。因此，应该通过恢复草原生态、改良养殖技术、实行产业化经营等各种途径，努力提高牧民的收入，改善牧区的生活水平，从而有效地打破“三牧”困境。

　　误区之二：过度放牧是荒漠化的主要原因

　　造成草原荒漠化的因素很多。简单地说，可以分为自然和人为两类因素。自然因素包括地质、气候、虫害等。人为因素包括滥垦草场、超载过牧、滥采乱挖等。

　　国内外许多学者的研究表明，牧野生态系统主要受制于非生物气候环境因素的影响而具有非平衡性。放牧行为必然对牧野生态系统造成不良影响的说法，在多数情况下，尤其是游牧地区并不成立。排除自然因素，即使在人为因素中，过度放牧也不是荒漠化的主要原因。历史上的载畜水平(不是按平均草原面积计算，而是按不同区域的不同草地生产力计算)充分证明了内蒙古草原退化的直接原因不是牲畜超载过牧，而是大量的农业移民开垦优良牧场，导致高生产力、高载畜水平的东南部牧场逐渐消失，原有的游牧空间被挤占并向北迁移，原有的草畜平衡被打破。因此，不少学者认为草原制度不完善、掠夺式放牧导致了草原荒漠化的观点是片面的。草原生态系统是十分复杂的，过度放牧仅仅是影响草原生态环境的因素之一。

　　误区之三：公共草地应该私有化

　　1968年，美国学者哈丁在著名的《科学》杂志上发表《公有地的悲剧》一文。文章认为虽然公共草地归集体所有，但人们在草地上放的却是私人的牛羊，卖牛羊的收入归个人所得。面对向全体牧民开放的草地，每一个牧民都想多养一头牛羊，因为多养一头牛羊增加的收益大于成本。这样，平均草量下降可能使整个牧区放牧牛羊的单位收益下降，并使草地因过度放牧而不能满足牛羊的食量，致使所有牧民的牛均饿死。这就是公有地的悲剧。

　　此后，经济学家一致认为公共草地的悲剧是所有权共享的结果。因此，草地私有化似乎成了题中应有之义。但具有讽刺意味的是，草地私有化如果这么容易，那么公共草地就不会成为引起社会共鸣的著名悲剧了。

　　对于具有共享性特征的草地资源的管理，在许多情况下是不能依靠界定产权来解决问题的。产权私有化是需要交易成本的。比如，划分草地边界的测量成本，保护自己草地的围栏建设成本，防止别的牧民越界放牧的监督成本，等等。这些成本或许太高，高到使得草地产权私有化变得不合算。

　　不过，从许多地方实行的围栏封牧、舍饲圈养来看，这一成本并非高得可怕。但另一个更为重要的原因在于，公共草地也许不能明晰产权。由于传统的游牧习惯和牲畜摄取草品质的季节性差异，放牧场地必须包括宽阔的山地草甸、坪坝草地、沼泽草场，才能满足牲畜生长发育各个时期的营养需求。因此，草地产权私有化并非可行之举,甚或有效途径。

　　误区之四：承包经营是唯一的制度安排

　　尽管公共草地不应该盲目私有化，然而，在我国内蒙古、青海、四川、黑龙江等几乎所有存在“三牧”问题的省区，政府都提出了草地承包经营的做法。的确，草地承包经营在许多地方提高了经济效益、改善了牧民的生活水平，促进了牧业的可持续发展。但全面地、百分之百地推行草地承包经营是否能解决一切问题呢？

　　笔者认为，草场的家庭承包与草场的规模化利用是矛盾的。草场的利用应遵循轻度、适度、轮牧、休闲的规律。这种放牧制度的前提条件是草场必须具备一定的规模，而草场使用权的承包经营制，使得一些地区，特别是草场面积小的地区，无法满足基本的放牧规模。实践证明，草场承包到户的制度，使放牧被限制在较小的范围内，无法进行轮牧，导致了对草场的强度利用，加剧、加速了一些地区草场退化、沙化的速度。

　　因此，草地承包经营必须考虑地形、地貌、水域等自然因素，因地制宜、分类指导，不能一刀切。在实际调查中我们发现，有些村草地划分到户后，仍然采取联户经营的模式。比如，划分到户后，由于水源不足，村民又联合起来共同利用草地，并经过内部讨论达成乡规民约。根据各自所划分到的草地面积确定其放牧牲畜的数量，并分别具体到马牛羊的数量。谁家养的牲畜超过规定数量，按不同的种类给集体交纳罚金。

　　误区之五：舍饲圈养是牧业未来发展的方向

　　内蒙古呼伦贝尔提出了实施舍饲禁牧工程，力争使农区60%的草食家畜达到舍饲半舍饲的目标。舍饲圈养是一个有效途径，但若把舍饲圈养当做是牧业未来发展的方向则过于极端了。笔者认为，把舍饲圈养作为实现草原牧区禁牧、休牧的主要办法是不符合草原畜牧业长远发展的。它会使得畜种结构单一，畜产品丧失在市场的竞争优势。因为舍饲需要大量的饲草料投入，牧户自身的打草场不具备这样的供给条件，只能主要依靠购买。这样会大大增加生产成本与牧民负担，丧失了草原畜牧业成本低、效益高及产品价格具有竞争力的优势；舍饲还需要一定的棚圈条件与饲养技能，特别是适宜圈养的牲畜品种。有的牧区适宜舍饲圈养的畜品种不多，若普遍实施舍饲圈养，就需要大规模地更换畜品种，这样草原特色牲畜及其特色产品、绿色产品的优势也难以保持，导致畜产品缺乏市场竞争力，最终损害牧民的利益。

　　误区之六：牧业产业化一定能提高牧民收入

　　目前，我国草原畜牧业产业化程度还很低,产业化经营形式主要有公司加牧户、个体家庭牧场、联户合作牧场、企业加基地、收购加销售、生产加服务等等。究竟哪一种形式适合当地的实际情况，目前仍处于探索阶段。但值得注意的是，改变传统畜牧业生产方式，实现产业化经营不一定能提高牧民的收入。

　　比如，一些地方已经有若干大型龙头企业，像伊利、蒙牛等。这些大型龙头企业一般都实行企业加基地加农牧户、企业加农牧户或者企业加协会加牧户的模式。走产业化发展之路，取得了可观的效益，有效地带动了牧业的发展。但产业链延伸的同时，却是利润链的断裂。几十公顷草场的牧户，与资金雄厚的大企业进行谈判，其艰难程度可想而知。因此，对于广大牧民来说，提高其自我组织水平，建立畜牧业专业性合作经济组织，要比开展不同形式的畜牧业适度规模化经营试点推广、大力发展畜牧业产业化更实惠。因此，逐步提高畜牧业的合作化水平，提高牧民在交易谈判中的地位，从而提高畜牧业的竞争能力及其经济效益是非常重要的。

　　误区之七：“三牧”问题只能依靠国家投入

　　由于在过去很长的时期，国家供给牧民的是一种竞争性和掠夺性使用草场的制度安排。牧民对草场的长期掠夺性使用，在破坏了草场生态系统的同时，将大量内在成本转化成为社会成本。在这种情况下，国家不得不一方面动用公共财力治理荒漠化草场，另一方面禁止牧民使用草场，通过国家和牧民共同消化历史欠账的方式恢复草原的生态平衡。国家投入包括两方面的内容：一是取消税费，减免牧民的负担。牧区2002年取消牧业税,之后全部取消农业税,同时免去增值税。二是对牧民的保护草原行为提供一定的补助。对封育禁牧、生态移民、退牧还草、围栏等提供补助，对舍饲禁牧的牧户提供一定面积的饲料地。这些补助性措施在一定程度上支持了牧民开展草原建设活动，同时也弥补了一部分牧民因为保护草原而受到的损失。

　　但是，政府必须让牧民明白，掠夺性使用草场的成本必须由自己负担。从时间的角度看，如果不转变政府的投入方式，它终究会因难以承担大量外在化的内在成本而力所不及。政府最终应该把财政投入政策转变为促进牧业产业化、提高牧民知识化、努力实现牧区城镇化的制度安排上来。

来源：中国民族报